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                  易胜博

                  理論探討
                  全面落實司法責任制背景下繁簡分流的現狀與進路——羅燦、彭帥

                   

                   

                   

                  全面落實司法責任制背景下繁簡分流的現狀與進路"/" name="_ftnref1" style="mso-footnote-id:ftn1;" title="">[1]

                   

                   

                  深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民羣衆在每一個司法案件中感受到公平正義,是黨的十九大報告所提出深化依法治國實踐的重要內容 。在本輪司法改革中 ,最高人民法院按照中央統一部署,緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子 ,敢於啃硬骨頭、涉險灘、闖難關,審判質量、效率和司法公信力明顯提高,公正高效權威的社會主義司法制度正在逐步健全完善  。

                  但是  ,必須正視地是 ,“案多人少”是當前人民法院普遍面臨的突出矛盾 ,在一定程度上已經成爲制約司法改革目標實現的重要因素。人民法院是國家審判機關  ,任何時候都要堅持執法辦案第一要務不動搖 ,任何時候都要堅持審判執行工作的中心地位不動搖。多元化糾紛解決機制和繁簡分流是緩解“案多人少”矛盾的重要手段 ,深入推進繁簡分流改革是全面落實司法責任制的必然要求 。

                  一、客觀判斷繁簡分流改革的整體概況

                  最高人民法院歷來高度重視繁簡分流改革工作 ,20169月專門出臺《關於進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》,20175月又細化出臺了《關於民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規程(試行)》 。經過一年多的時間 ,這項工作初顯成效。一是案件審結得到了較好完成。2016年,最高人民法院受理案件22742件 ,審結20151件 ,比2015年分別上升42.3%42.6%;地方各級法院受理案件2303萬件 ,審結、執行1977.2萬件,同比分別上升18%18.3%23.1%。二是繁簡得當得到了較好實現。“簡案快審、繁案精審”的工作機制基本建立,2016年,全國各刑事速裁程序改革試點法院的速裁程序適用率基本在20%以上 ,速裁案件10日內審結的佔92.45%,當庭宣判率達96.2%。適用小額訴訟程序審結案件同比增加14倍,適用簡易程序審結案件同比上升21% ,適用民商事簡易程序和小額訴訟程序審結案件佔一審民商事案件的66.7% 。三是重點問題得到了較好解決。全國統一電子送達平臺自2017228日起進行相關試點工作,“送達難”問題有所緩解。推動法院電子卷宗隨案同步生成和深度應用,輕鬆按鍵即可實現卷宗在上下級法院之間的移送 。四是經驗做法得到了較好推廣。各地法院採取的繁簡分流舉措,大多在送達、庭前、庭審、文書等關鍵審判環節方面進行了重點突破,並取得了許多寶貴經驗 ,<最高人民法院關於進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見>讀本》等對此進行了大力推廣。

                  但是  ,繁簡分流改革工作中仍存在着一些亟待解決的突出困難和問題:一是思想認識有待加強。有的法院將繁簡分流改革侷限於某一領域或者某些環節 ,沒有認識到隨着司法改革的全面深化 ,繁簡分流改革的每項舉措都會“牽一髮而動全身”,因而難免導致具體舉措所發揮的作用有限 ,且可能難以持久。二是制度落實有待加強。簡易程序、小額訴訟程序、督促程序等快速審理程序的適用率整體偏低  ;簡易程序該簡的不簡,有的甚至將簡易程序當做普通程序的前置,緩解審限壓力 ;普通程序的適用範圍廣,不區分案件類型 ,走同樣的繁瑣程序。"/" name="_ftnref2" style="mso-footnote-id:ftn2;" title="">[2]

                  三是機制建設有待加強。目前 ,行政案件增長速度較快,行政速裁工作機制的建立剛剛起步 ,簡單的政府信息公開案件尚未得到快速處理 。"/" name="_ftnref3" style="mso-footnote-id:ftn3;" title="">[3]四是探索創新有待加強 。不同法院、不同法官對繁簡分流的判斷不同,需要因地制宜具體探索。對於簡單案件與複雜案件的區分標準、分流規則 ,以及分流不當的案件是否轉辦等問題 ,各地做法差異過大,有的甚至違背“立審分離”等原則 。

                  在今後的一段時間內 ,全國法院新收案件將繼續呈增長態勢,案多人少矛盾更加突出,執法辦案任務更加繁重 ,人民法院面臨巨大辦案壓力 。這就要求我們從全局和戰略的高度 ,充分認識新形勢下深入推進繁簡分流改革工作的重要性,通過採取一系列司法改革舉措,多手段、多方法、多途徑共同發力 ,努力以較小的司法成本取得較好的法律效果 ,有效化解案多人少矛盾。

                  二、充分認識繁簡分流改革的重要意義

                  在全面深化司法體制改革大背景下,繁簡分流是順應改革趨勢、遵循司法規律 ,消除司法改革“中梗阻”的必然選擇。

                  (一)繁簡分流是滿足人民司法需求的關鍵途徑 。習近平總書記多次指出 ,“要把是否促進經濟社會發展、是否給人民羣衆帶來實實在在的獲得感 ,作爲改革成效的評價標準”。人民法院要緊緊圍繞人民羣衆的司法需求 ,以問題爲導向 ,準確把握好人民羣衆對司法工作的新要求、新期待 ,認真研究如何更好地爲人民服務 ,如何更好地便民利民。人民法院提供司法服務,滿足人民羣衆的司法需求,兩者之間是供求關係。從供給方來講,最根本的就是要維護和實現公平正義。從需求方來講 ,人民羣衆的司法需求是多維度的 ,最根本的需求是公平正義 ,同時也有高效便利 。遲來的正義爲非正義,司法不僅要公正,還要有效率 。羣衆獲得司法服務希望能夠方便、快捷,如果花費的時間、精力和經濟成本很高,同樣有悖公正 。事實上,對於簡單案件,羣衆往往希望快速審判 ,提高效率 ;對於複雜案件,則更希望嚴格司法 ,保證公正 。"/" name="_ftnref4" style="mso-footnote-id:ftn4;" title="">[4]

                  繁簡分流改革要做到繁簡互爲支撐 ,同步進行 ,該繁則繁 ,當簡則簡,繁簡得當。

                  (二)繁簡分流是提高司法審判質效的重要方式 。當前  ,人民法院工作的主要矛盾仍是人民羣衆日益增長的多元司法需求與司法能力不足的矛盾 。從案件情況來看,全國法院受理的案件有80%以上在基層法院 ,而基層法院審理的案件大多適用簡易程序 。其中,民事、刑事案件簡易程序適用率分別在60%50%以上。可以說 ,推進繁簡分流 ,根據案件的難易程度等因素,實現簡案快審、繁案精審,既有必要性 ,又有可行性 。要借鑑醫院“小病門診、大病住院”的模式 ,簡案“門診”速裁、難案“住院”精判。繁簡分流改革是注重內部挖潛的工作,堅決克服潛力有限、無計可施的懶人思想 ,加大挖潛力度 ,全力破解“案多人少”矛盾 。但是,破解“案多人少”矛盾也不可能一蹴而就 ,既不能急功近利、一勞永逸  ,更不能悲觀失望、無所作爲,要充分認識矛盾的複雜性和長期性,做好打持久戰的思想準備,摒棄過去“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維慣性 ,堅持着眼長遠、綜合施策、標本兼治 ,建立長效機制 ,向改革要“生產力”,努力實現羣衆滿意、法官滿意的“雙滿意”效果 。

                  (三)繁簡分流是推進全面司法改革的有效切口 。繁簡

                  分流不僅包括解紛方式的繁簡分流,又包括訴訟程序的繁簡分流,還包括整個司法資源的繁簡分流 。繁簡分流改革既是整個司法改革的重要內容  ,又是推進其他司法改革的重要抓手。在一定程度上說 ,自立案登記制實施以來 ,隨着法官員額制的逐步推進 ,“案多人少”矛盾有進一步加劇的傾向。但是 ,不能因此就認爲是司法改革導致了“案多人少”矛盾。恰恰相反,“案多人少”矛盾正是由於司法體制和機制仍然存在一系列問題所造成的;只有深化司法改革,才能真正解決“案多人少”矛盾。要立足整體性、協同性、關聯性的改革方法論 ,運用系統的方法 ,以繁簡分流改革作爲重要切口 ,統籌推進法官員額制、司法責任制等各項改革的具體落實,最大程度地釋放改革紅利 。"/" name="_ftnref5" style="mso-footnote-id:ftn5;" title="">[5]

                  (四)繁簡分流是提升國家治理水平的重要體現。案件數量持續增長 ,是當今世界許多國家和地區所共同面臨的問題 ,通過司法改革來提高司法效率是主要的解決之道。孟建柱書記強調  ,“解決案多人少問題,不能簡單寄希望於通過增加編制、人員來解決 ,而是要通過改革,從制度機制上研究採取措施”。解決“案多人少”矛盾 ,過去的老辦法是加人、加班。案件持續大幅增長,不可能總是依靠增加編制和人員 ,也不可能總是讓法官處在身心疲憊或者疲於應付的狀態去辦案。“5+2”“白+黑”的工作模式既不科學 ,也不能長久 。這就更需要大力推進繁簡分流改革 ,用改革的思維和方式研究破解執法辦案工作面臨的難題,完善訴訟程序機制 ,優化司法資源配置 ,促進審判體系與審判能力的現代化 。

                  三、準確把握繁簡分流改革的具體內涵

                  繁簡分流是一個系統工程 ,內容豐富,需要以問題爲導向,遵循司法規律 ,抓住關鍵要素,解決主要問題 。

                  (一)把握一個基本定律 。深化司法體制改革的主要目標是加快建設公正高效權威的社會主義司法制度 。司法公正和司法效率是對立統一的關係。公正是司法的靈魂和生命,但也不能忽視效率,在保障司法公正的前提下強調司法效率,投入儘可能少的司法資源取得儘可能多的訴訟成果,在更高層次上實現司法公正與司法效率的平衡 。"/" name="_ftnref6" style="mso-footnote-id:ftn6;" title="">[6]

                  在司法實踐中 ,案件類型和訴訟結構上存在“二八定律”,即80%是簡單案件,20%是疑難複雜案件 。我們可以借鑑經濟學中的“二八”定律來解決“案多人少”矛盾,使用20%左右的審判資源辦理80%左右的簡易案件, 在保證審判質量的前提下提升審判效率;使用80%左右的審判資源辦理20%左右的疑難複雜案件, 在保證效率的前提下提升審判質量。使用少數審判力量快速處理簡單案件 ,能夠爲法官留出更多的時間和精力辦好複雜案件 ,確保處理案件兩條腿走路 。

                  (二)抓好兩個關鍵因素 。事物的發展是內外因共同起作用的結果 ,內因是事物發展的根據 ,是第一位的 ,外因是事物發展的外部條件,是第二位的 ,外因通過內因起作用。在“案多人少”矛盾中,“案多”是外因,“人少”是內因 ;解決“案多人少”矛盾,需要同時從“案多”的外因和“人少”的內因入手。一是有效化解糾紛和案件。要減少進入訴訟環節的糾紛數量 ,截至2016年底,全國法院建立2338個專門訴調對接中心  ,大量糾紛被化解在立案階段或審前準備階段。要將審理程序與繁簡程度科學對應起來,複雜案件適用普通程序嚴格審理,簡單案件適用簡易程序等快速審理 。二是合理配置人力資源。目前 ,人民法院已經基本完成法官員額制改革 ,全國法院遴選產生120138名員額法官 ,85%以上的司法人力資源配置到辦案一線 。但是,法官忙閒不均的現象在不同法院、不同審判部門之間仍然客觀存在 。審判輔助人員人數得到補充 ,法官與審判輔助人員配比有所提升,但法官、法官助理、書記員的職能定位和相互關係需要更加清晰化 ,配備比例需要更加靈活化 ,對審判輔助人員的管理需要更加科學化 。"/" name="_ftnref7" style="mso-footnote-id:ftn7;" title="">[7]

                  (三)注意三大訴訟特點。三大訴訟的案件數量排列依次爲民事案件、刑事案件、行政案件。2016年人民法院審執結案件中 ,民事案件佔60.02% ,刑事案件佔6.41%,行政案件佔1.66% 。破解“案多人少”矛盾的關鍵在於民事案件的繁簡分流,但也有必要進行刑事案件和行政案件的繁簡分流 。一是民事案件繁簡分流 。要發揮民事案件快速審判程序的優勢,擴大適用小額訴訟程序、簡易程序、督促程序、依法適用實現擔保物權案件特別程序。要推進民事庭審方式改革 ,推廣要素式審判。要進行文書“瘦身”,使用令狀式、要素式、表格式等簡式裁判文書 。二是刑事案件繁簡分流 。要創新刑事速裁工作機制,在總結刑事速裁程序試點的基礎上,加強偵查、起訴、審判程序的銜接配合,促進案件辦理的簡化提速 。要探索認罪認罰案件庭審方式改革,按照《關於認罪認罰從寬制度改革試點方案》和《關於授權在部分地區開展認罪認罰從寬制度試點工作的決定》的規定開展試點工作 。三是行政案件繁簡分流 。要探索建立行政速裁工作機制 ,在庭審、裁判文書等方面形成可推廣、可複製的經驗。要探索實行示範訴訟方式,政府信息公開等行政案件,存在共同的事實問題或者法律問題的 ,可以通過個案示範處理帶動批量案件的高效解決。

                  (四)明確四個分流層次。推進繁簡分流要構建一個立體的、動態的、分層的分流“漏斗”  ,按照糾紛發生與案件審理的流程進行多層次分流。"/" name="_ftnref8" style="mso-footnote-id:ftn8;" title="">[8]

                  一是促進糾紛訴前分流 。建立立案前的過濾、甄別、分流和引導機制,對當事人同意訴前調解的 ,引導當事人先行調解  ,對不同意訴前調解的,立即登記立案 ,可以使大量矛盾糾紛在進入立案登記前就得到有效化解。二是利用審前程序分流 。進一步充分發揮審前程序的庭審準備和分流功能 ,即通過庭前會議固定無爭議事實和證據,歸納整理有爭議的事實和證據,大大減輕庭審負擔 。三是選擇審判程序分流。在受理案件後 ,根據案件事實、法律適用、社會影響等因素,選擇適用適當的審理程序,充分發揮多層次訴訟制度體系的整體效能 ,更能使不同案件得到高質效的處理。四是圍繞爭議焦點分流。庭審和裁判文書說理,圍繞爭點進行 ,可以促進庭審和裁判文書製作的質效 。從四級法院職能的不同定位出發,二審和再審圍繞爭議焦點進行審理和說理,避免與原審在庭審和裁判文書方面的不必要重複 。

                  四、不斷增強繁簡分流改革的系統集成

                  在推進司法體制改革過程中 ,各種深層次矛盾問題不斷出現 ,“案多人少”矛盾就是前進中的問題  。問題是矛盾的表現形式,是推動發展的機遇 。

                  (一)要進一步明確案件繁簡標準 。對於簡單案件與複雜案件的區分標準 ,現有法律和司法解釋的相關規定都比較抽象 ,實踐中的理解和把握不盡統一,確定繁案與簡案的標準是案件繁簡分流的前提。"/" name="_ftnref9" style="mso-footnote-id:ftn9;" title="">[9]

                  一是從相關因素角度判斷案件繁簡。相關因素是主要包括訴訟各方在事實認定與法律適用上的爭議情況、指導意義大小、社會關注度高低、是否涉訴信訪等因素。判斷案件繁簡如果完全採取客觀標準 ,實現對號入座不現實 ;如果完全採取主觀標準,交由法官自主決定將失去統一標準;而採取主客觀相結合標準則相對合理 ,既要列舉簡案與繁案的主要類型 ,也要依靠法官司法經驗的動態調整 。二是從案件類型角度判斷案件繁簡 。案件類型主要是區分實體性案件與程序性案件,一般來說程序性案件屬於簡案。三是從審理程序角度判斷案件繁簡。審理程序主要區分一審、二審案件 ,對於基層法院審理的一審案件  ,可以先確定難案類別 ,剩下的就是簡案;對於中級法院審理的二審案件,可以先確定簡案類別,剩下的就是難案。四是從訴訟領域角度判斷案件繁簡。訴訟領域主要區分三大訴訟中的簡案與繁案,採用依照案由逐案分析彙總 ,形成某幾類主要案件的繁簡標準。

                  (二)要進一步合理配置司法資源 。繁簡分流改革必然涉及司法資源的優化配置,既要依法節約司法資源,又要充分利用司法資源 。一是提升人案配比科學性 。動態調整不同法院、不同審判部門的審判力量,科學界定法官、法官助理、書記員各自職能定位及其相互關係,最大程度地發揮審判團隊優勢 。二是推廣專業化審判。確定審理類型化案件的專業審判組織及專門審理簡單案件與複雜案件的審判人員,採取推進辦案標準化建設、完善業績評價體系等配套措施,“把好鋼用到刃上” 。三是推進審判輔助事務集中管理 。通過安排專門審判輔助人員集中負責送達、保全等審判輔助事務  ,將法官從繁瑣的事務性工作中解脫出來 。四是發揮法院外部資源作用  。推動綜治組織、行政機關、人民調解組織等各類治理主體發揮預防與化解矛盾糾紛的作用,促進訴外分流 ;發揮律師參與調解、促進案件公正高效解決等作用;引導當事人誠信理性訴訟,創造良好的司法生態環境 。

                  (三)要進一步發揮信息技術支撐作用。習近平總書記深刻指出:“沒有信息化就沒有現代化。”沒有信息化就沒有人民法院工作的現代化 。當前  ,人民法院加快建設信息化3.0版  ,以網絡、陽光、智能爲鮮明標誌的“智慧法院”正在形成。一是爲辦案提供智能化服務。深入開發完善辦案助手系統、裁判文書校對系統、法官知識庫支持系統等智能化服務系統,整合司法信息資源,促進類案同判和量刑規範化,爲法官辦案提供便利。二是促進審判管理的科學化 。運用信息技術手段,完善審判流程管理,完善審判質量效率評估體系,科學衡量審判執行等各項工作實績 ,實現對辦案流程全程、全面的管控,對審判工作進行動態“體檢”、實時監測  。大力推廣網上辦公辦案 ,探索推行扁平化管理,不斷提高管理效能。三是運用大數據爲科學決策服務。運用審判雲計算  ,挖掘審判信息大數據 ,通過對不同層級、不同地區法院、不同法官數據的分析,判斷各類矛盾糾紛發展態勢 ,把握審判工作內在規律,從而更好地服務司法決策和司法管理 。

                  (四)要進一步保障當事人權利。嚴格司法對於有效解決當事人反映強烈的“六難三案”問題  ,尤其是“訴訟難具有十分重要的意義。實踐中有個別法院和法官司法不規範,對老百姓的訴求以走程序爲名推諉拖延。也有的過分求“快” ,甚至以損害當事人訴訟權利爲代價換取“效率”。繁簡分流改革在強調司法效率的同時 ,不能爲了提高司法效率而讓司法公正打折扣 ,讓人民羣衆能夠感受到權利受到尊重、得到保障 。一是尊重當事人的程序選擇權 ,"/" name="_ftnref10" style="mso-footnote-id:ftn10;" title="">[10]

                  由當事人雙方約定適用民事簡易程序,以及約定對標的額超過規定標準的簡單民事案件適用小額訴訟程序。二是行政案件徑行裁定駁回起訴的,必須經過閱卷、調查和詢問當事人 。三是適用簡易程序審理的民事、刑事案件採用遠程視頻方式開庭的  ,必須經當事人同意。四是簡化被告人認罪認罰案件庭審程序的,應當聽取被告人的最後陳述 。五是民事案件當庭即時履行的  ,可以不再出具裁判文書,但必須徵得各方當事人同意 。六是法院要發揮律師的專業幫助作用,重視律師對案件繁簡分流和訴訟程序選擇的意見 。

                   



                  "/" name="_ftn1" style="mso-footnote-id:ftn1;" title="">[1]

                  作者:羅燦,最高人民法院辦公廳幹部;彭帥 ,廣東省珠海市香洲區法院刑庭法官。

                   

                  "/" name="_ftn2" style="mso-footnote-id:ftn2;" title="">[2]

                  傅鬱林:《繁簡分流與程序保障》 ,《法學研究》2003年第1期。

                  "/" name="_ftn3" style="mso-footnote-id:ftn3;" title="">[3]

                  王敬波:《行政案件如何繁簡分流》,載李少平主編:《<最高人民法院關於進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見>讀本》 ,人民法院出版社2016年版  ,第469474頁 。

                  "/" name="_ftn4" style="mso-footnote-id:ftn4;" title="">[4]

                  黃斌:《司法效率改革的有效途徑探索》  ,中國政法大學出版社2015年版,第280-281頁。

                  "/" name="_ftn5" style="mso-footnote-id:ftn5;" title="">[5]

                  李少平:《深化繁簡分流改革 破解案多人少矛盾》,《人民法院報》201668日 。

                  "/" name="_ftn6" style="mso-footnote-id:ftn6;" title="">[6]

                  []棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,王亞新譯 ,中國政法大學出版社1994年版,第266頁。

                  "/" name="_ftn7" style="mso-footnote-id:ftn7;" title="">[7]

                  李少平:《繁簡分流改革正當時》,"/" target="_blank" title="《中國審判》">《中國審判》 2017 年第4期。

                  "/" name="_ftn8" style="mso-footnote-id:ftn8;" title="">[8]

                  李少平:《大力推進繁簡分流全面深化司法改革》 ,《人民法院報》2016914日 。

                  "/" name="_ftn9" style="mso-footnote-id:ftn9;" title="">[9]

                  胡仕浩、劉樹德、羅燦:《繁簡分流改革的“四對關係”與“五大特點”》,載李少平主編:《<最高人民法院關於進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見>讀本》,人民法院出版社2016年版  ,第417418頁。

                  "/" name="_ftn10" style="mso-footnote-id:ftn10;" title="">[10]

                  []谷口安平:《程序的正義與訴訟》(增補版),王亞新、劉榮譯 ,中國政法大學出版社1996年版,第11頁。